Традицию предварительного обсуждения установлений, касающихся охраны правопорядка, заложил еще Петр Первый, предписавший главному магистрату не издавать полицейских регламентов, «пока он об оном с коллегиями... не снесется». Потомки пошли дальше: на интернет-сайте zаkonoproekt2010.ru свое мнение по поводу проекта закона «О полиции» может высказать любой желающий.
Очевидного несогласия с переименованием милиции в полицию в комментариях обнаружить не удалось. Как судачат злые блогерские языки, этот сюжет попросту блокируется. «В миру» же львиная доля копий ломается как раз вокруг ребрендинга. Впрочем, и ко многим другим статьям — вопросы и вопросы. Хотя в конечном счете вариантов ответа всего два: либо у нас будет нормальная, европейская полиция, либо мы останемся с «улицами разбитых фонарей». Причем сотворить чудо не сможет ни отдельно взятый вердикт, ни даже все законодательное поле вместе взятое. Ничего не изменится, если не изменится менталитет. Точнее — МЕНТалитет.
Ребрендинг
Как свидетельствуют первые отклики, аргументов против переименования милиции два: а) деньги, требующиеся на смену вывески, можно потратить на что-нибудь более общественно полезное; б) слово «полиция» рождает нехорошие ассоциации. Но этот спор, похоже, можно считать завершенным. «На мой взгляд, пришла пора вернуть милиции ее прежнее наименование», — твердо сказал президент. После столь категоричных заявлений сдавать назад как-то не принято. К тому же переименование имеет, безусловно, и свою внутреннюю логику. Да и новые эмблемы, печати и бланки — не самая большая расходная статья полицейско-милицейской реформы. К тому же название ведомства и его территориальных структур остается прежним — МВД, ГУВД, РОВД... Ну а что до дурной славы, то иные «оборотни» в милицейских погонах дадут большую фору многим сотрудникам оккупационной Hilfspolizei. По крайней мере, антигерои того времени давно канули в Лету, а разного рода евсюковы напоминают о себе практически каждый божий день.
Собственно, именно количество злоупотреблений и преступлений со стороны блюстителей закона и есть главный критерий истины. Ребрендинг будет удачным, лишь если эти цифры на порядки уменьшатся. Причем не только в том, что касается официально регистрируемой части айсберга, но и невидимых миру слез, — предпринимателей, у которых вымогают деньги и отбирают бизнес; фигурантов уголовных дел, у которых выбивают показания; участников политакций, которые, согласно милицейским отчетам, сами себе наносят побои, и т. д. и т. п.
«На современном этапе полиция должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами», — сообщают в пояснительной записке разработчики закона. Именно этот принцип, по версии сторонников законопроекта, и является его отличительной чертой. Но практически то же самое декларирует и действующий Закон «О милиции». Да и в целом каких-то радикальных перемен в механике правоохранительной деятельности новый закон не предполагает. Оберегать и защищать будут все то же, все теми же способами и, что самое примечательное, абсолютно те же. «Сотрудники милиции с их письменного согласия остаются на службе в полиции на соответствующих должностях», — гласит законопроект. Других «писателей» у нас нет.
Такой подход к кадровому вопросу вызвал удивление даже в самой милицейской среде. «Вы поймите, — убеждали президента на недавней встрече с сотрудниками УВД по Йошкар-Оле, — если реформируется система, наверное, ужесточаются и какие-то требования к сотрудникам». Кроме того, прописанный в законе принцип комплектования полиции явно противоречит объявленному ранее 20-процентному сокращению милицейских штатов. Если весь сегодняшний личный состав напишет рапорт о зачислении в полицию, то «просто должностей не хватит», справедливо заметили собеседники Дмитрия Медведева. Президент пообещал подумать: «Может быть, тогда действительно вывести всех за штат или еще как-то поступить»...
Силы и средства
Серьезным поводом для раздумий является и практически полное отсутствие информации о структуре полиции. Понятно лишь, что упраздняется нынешнее деление — на милицию криминальную (КМ) и милицию общественной безопасности (МОБ). Первая, для справки, ведает делами, по которым обязательно производство предварительного следствия, вторая — охраной общественного порядка. В КМ входят оперативно-разыскные и экспертные подразделения, в МОБ — все остальное: дежурные части, патрульно-постовая служба, ГИБДД, участковые и так далее. При этом у МОБ фактически двойное финансирование и подчинение: власти на местах могут при желании создавать «свои» подразделения.
В связи с этим нельзя не вспомнить, что первые планы реформирования МВД (они появились еще в начале десятилетия) предлагали создать отдельно федеральную полицию, которая бы выполняла примерно те же задачи, что и КМ, и муниципальную милицию. Последняя, согласно этой идее, формировалась и администрировалась бы на уровне местного самоуправления. В последний раз эта идея была вброшена в начале этого года: с соответствующими предложениями выступили Ассоциация юристов России, попечительский совет которой возглавляет Дмитрий Медведев, и Общественная палата.
Некоторые сторонники этой концепции предлагают пойти еще дальше — ввести выборность участковых, создав по примеру Соединенных Штатов институт «русских шерифов». Но теперь уже ясно — никаких шерифов не появится. Полицейская «вертикаль» станет, напротив, еще крепче милицейской: вся полиция будет и управлять, и финансироваться исключительно из Центра. Правда, за регионами все-таки оставлена возможность «подкармливать» полицию, если дело касается «предметов совместного ведения».
Сегодняшние подразделения КМ и МОБ, естественно, никуда не исчезнут. Но структурироваться, а возможно, и называться они будут уже как-то по-иному. Правда, законопроект содержит единственное указание на этот счет: «Состав и структура полиции определяются президентом РФ». Но глава государства хранит пока замысел в тайне. Известны только сроки и форма решения вопроса: разрабатываются два указа (один будет посвящен структуре полиции, другой затронет аппарат МВД), которые вступят в силу одновременно с новым законом. Этим, однако, пакет документов не исчерпывается.
До конца года предполагается принять закон «О службе в полиции», который заменит нынешнее Положение о службе, а также закон, корректирующий действующее законодательство в связи с введением новых терминов и норм. Но и это еще не все. В проекте закона «О полиции» напрочь отсутствует понятие «предварительное следствие». Только дознание. В связи с этим уже возникло предположение, что данная функция полностью будет выведена из МВД — в специальную службу расследований, которая объединит следственные подразделения всех (или почти всех) силовых ведомств.
Человеческие ценности
За исключением отсутствующей в нем организационно-структурной части новый закон «О полиции» — это практически брат-близнец ныне действующего милицейского закона. Или, если угодно, его новое, исправленное и дополненное, издание. Новации же, по сути, лишь расширяют полномочия правоохранителей. Скажем, такой характерный пример. По Закону «О милиции» сотрудник «во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности». Полицейский закон дополняет этот пункт — «кроме случаев, когда такое разъяснение невозможно либо неуместно».
Сравнение можно продолжить. Старый закон дает возможность задержанному прибегнуть к услугам адвоката с момента задержания. Согласно новому — «с момента водворения его в специально отведенное помещение». Старый закон позволяет милиции «входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан» при наличии на то достаточных оснований. Новый разрешает полиции не только «входить», но и «проникать» и снимает перед ней вообще какие-либо барьеры. В прямом смысле. Если «в том есть необходимость», позволяется вламываться, повреждая запирающие устройства, проникать в контейнеры и транспортные средства.
Или еще один сюжет. Сегодня для пресечения «массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, средств связи и организаций», можно применять дубинки, слезоточивый газ, светозвуковые средства отвлекающего действия и водометы. Новый закон пополнил этот арсенал электрошоковыми устройствами и служебными собаками («на поводке и в наморднике или без него»).
И наконец, на десерт: законом ни много ни мало устанавливается «презумпция законности деятельности сотрудников полиции». Формулировка взята из пояснительной записки к законопроекту. В оригинале же это звучит так: «Требования сотрудника полиции, обращенные к гражданам и должностным лицам, и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в предусмотренном законом порядке не будет установлено иное».
Нет, кое-где порой встречаются и послабления. Например, сегодня дубинкой можно лупить куда ни попадя. Новый закон строго регламентирует этот процесс: «Запрещается наносить человеку удары палкой резиновой по голове, шее и ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца, а также многократно наносить удары в одно и то же место». Кроме того, запрещается применять спецсредства для разгона несанкционированных акций, если «они не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций».
Но ведь, во-первых, какую улицу или площадь ни возьми — везде полным-полно транспорта и разнообразных организаций, работу которых легко нарушить. Во-вторых, обычные кулаки либо нижние, упакованные в берцы, конечности могут оказаться ничуть не менее эффективнее дубинки.
«Мнение граждан о деятельности полиции является одним из основных критериев официальной оценки ее работы», — провозглашает законопроект. Если бы этот принцип был выдержан до конца, документу можно было бы простить любые его несовершенства. Ошиблись — не страшно: есть возможность коррекции «на марше». Однако в том-то и дело, что закон не идет здесь дальше деклараций. Как и каким образом будет учитываться «мнение граждан»? Во что конкретно оно выльется? Какими будут принципы формирования и полномочия общественных советов, которые, согласно закону, должны быть созданы при каждом региональном УВД? Какими будут последствия отчетов, которые региональные милицейские начальники будут регулярно держать перед местными законодателями?..
«...Оная споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подаст от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных... вкратце ж ... полиция есть душа гражданства...» Как видим, самый первый российский «закон о полиции» — глава «О полицейских делах» Регламента главного магистрата от 16 января 1721 года — в декларативной свой части практически не устарел. И то же самое можно сказать обо всех последовавших «регламентах», не исключая действующий Закон «О милиции». Закон «О полиции» имеет все шансы повторить их судьбу, пополнив «кушткамеру» юридических актов, цели которых находятся в неразрешимом противоречии со средствами их достижения.
С одной стороны
Анатолий Кучерена, адвокат:
— В законопроекте говорится о том, что ключевая роль в оценке эффективности деятельности полиции отводится мнению общественности. Между тем механизм контроля граждан за работой полиции в нем напрочь отсутствует. В таком виде этот сюжет выглядит декларативно. Думаю, будем прописывать соответствующий механизм совместно с Общественной палатой. Кстати, у нас уже есть опыт по организации такого контроля в местах лишения свободы. Нет в проекте закона и детализированных мер ответственности руководителя органа полиции за свои действия и распоряжения. Между тем, как показывает практика, в этой профессии очень многое зависит от конкретных начальников, которые порой выходят за рамки не только своих полномочий, но и законности. Так что в новом законе надо непременно сделать акцент на руководителя. Думаю, Обшественная палата будет настаивать на внесение соответствующей правки.
...Контроль за экономической преступностью оставлен в ведении полиции. Но, на мой взгляд, полиция не должна проверять малый, средний и большой бизнес — на то есть соответствующие органы — налоговые, санитарные. Если человек создает бизнес, вкладывает свои деньги, рискует, берет кредиты, то это уже совершенно другие гражданско-правовые отношения. За экономическим блоком полиции надо оставить лишь бюджетную сферу — контроль за тем, как и насколько эффективно расходуются бюджетные деньги, сколько воруют при вложении в ту или иную отрасль. Рядового же гражданина надо оставить в покое — не выискивать блох, чтобы потом из них делать слонов.
Наконец, законопроект ориентирует полицейских на повышение требований, предъявляемых ими к работе, законности и эффективности их деятельности. Но если мы хотим получить честного полицейского и быть вправе с него требовать, то ему прежде всего надо создать нормальные условия. Если же полицейский получает 15—25 тысяч рублей, то он, конечно, на эти деньги прожить не сможет.
С другой стороны
Михаил Барщевский, адвокат:
— В отличие от Закона «О милиции» новый законопроект — о защите прав граждан, а не интересов государства. Конечно, эту составляющую нужно было бы усилить, но тенденция четко просматривается. Так что это очень неплохой закон. Да, экономические преступления остаются в ведении полиции. И что? Ведь суть проблемы не в том, какое ведомство будет курировать эту тему, а в том, как оно будет это делать. В новом же законе заложена одна вещь, которая большими буквами не прописана: значительные кадровые изменения. Это очень важно, так как именно кадровые вопросы являются определяющими в деятельности милиции. Ведь и закон о милиции сам по себе был не так уж плох, но кто его исполнял? Новый же дает возможность не косметически продемонстрировать ведомство, а построить во многом совершенно новую структуру.
Конечно, там есть отдельные вещи, которые можно было бы менять, править и конкретизировать. Например, говорится о том, что в случае задержания гражданина сотрудники полиции обязаны сообщить родственникам, по месту учебы или работы задержанного, но не указано, в какой срок надлежит это сделать. Кроме того, необходимо усилить раздел о социальном пакете полицейского, наполнив его конкретикой. Скажем, записать, что зарплата не должна быть ниже трех минимальных прожиточных уровней. Но все это неконцептуальные нестыковки и негрубые юридические ошибки. Законопроект всегда отличается от принятого закона, это нормально.
Как это у них
American Cop: миф и реальность
В массовом сознании, вскормленном Голливудом, американскую полицию представляют два дюжих копа в темных очках на длинной машине с «дискотекой» на крыше, которую они включают, когда за кем-то гонятся. Такие моменты, особенно в большом городе, реально видишь чуть ли не каждый день. И пусть они не всегда похожи на Брюса Уиллиса, но именно такова самая известная миссия копа — догнать и арестовать подозреваемого. Правда, статистика несколько подрывает красивый миф: примерно 80 процентов всех вызовов полиции не имеют уголовной подоплеки, а касаются либо скорой медпомощи, либо ЧП бытового свойства, например пожара или лопнувшей трубы.
Помимо канонического бравого копа есть еще несколько категорий полицейских, отличающихся и по функциям, и по статусу, и по техническому оснащению. Полицейская структура США имеет вертикальный, многоступенчатый характер и делит копов на федеральных, штатных, окружных и муниципальных. Федералы занимаются криминалом, если только он пересекает границы штатов, в иных случаях они «не при делах». Правда, после принятия Закона о патриотизме сразу после терактов 2001 года федералы получили расширенные полномочия и могут влезать в юрисдикции нижестоящих субъектов власти. Минюст, министерство национальной безопасности, служба парков и заповедников имеют своих полицейских, пусть они и называются по-разному. Например, лесопарковые копы называются рейнджерами, а парни, в данном случае исключительно дюжие, сопровождающие преступников в ходе их транспортировки, именуются маршалами.
На уровне штатов полиция обычно входит в структуру департаментов общественной безопасности и занимается расследованиями преступлений и разных мелких нарушений, в том числе правил дорожного движения. Вариантов множество, поскольку каждый штат имеет собственный свод законов. Например, в ряде штатов самостийную полицию содержат крупные университеты. На уровне графств (округов) бразды правопорядка держат департаменты шерифов или окружные управления полиции. И, наконец, самый низовой уровень — муниципальный. Низовой, впрочем, не значит мелкий. Есть крошечные городки, где закон охраняет один коп, его часто называют городским маршалом. Но есть и гиганты, такие как управление полиции города Нью-Йорка, в штате которого примерно 40 тысяч полицейских.
Набор рекрутов происходит постоянно, поскольку в большинстве департаментов копов, особенно рядовых патрульных, почти всегда недобор. Берут только граждан США, без вредных привычек и уголовного прошлого, минимум со школьным дипломом. Экзамены включают в себя письменные тесты, проверку «детектором лжи». Стартовая зарплата рядового копа по американским меркам низкая, тысяч 30 в год, но с годами безупречной службы она неуклонно растет, достигая 60 тысяч долларов. Капитан полиции получает до 90 тысяч, а глава управления — до 115 тысяч.
Все подразделения полиции, кроме федеральной, входят в структуру местных органов власти и отвечают перед ними. Любое применение огнестрельного оружия становится предметом внутреннего расследования. Если же оно повлекло за собой жалобы и протесты, к расследованию подключаются надзорные инстанции, прокуратура, ФБР, спецкомиссии при легислатуре. Согласно официальным данным, наиболее подвержены коррупции подразделения полиции по борьбе с оргпреступностью, наркотиками и проституцией. Взятки копам-гаишникам со стороны автомобилистов-нарушителей чрезвычайно редки, поскольку чреваты арестом и возбуждением уголовного дела.
