Когда эксперты называют Российское государство корпоративным, они придают этому слову метафорический подтекст. Однако в последнее время метафора на глазах превращается в полные конкретные структуры с оригинальной организационно-правовой формой, огромными бюджетами и расширенными полномочиями. Госкорпорации нынче создаются с завидной интенсивностью, а сферы их деятельности поражают разнообразием — от олимпийских строек до расселения ветхого фонда, от космоса до нанотехнологий, от возрождения авиационной отрасли до улучшения имиджа России за рубежом.
Кстати, на этой неделе появился проект создания еще одной ГК: Счетная палата предлагает правительству монополизировать таким образом рынок этилового спирта. Новая структура будет распределять весь объем продукта, произведенного в России и ввезенного в страну.
Словом, госкорпорации у всех на слуху, но практически никто не может ответить на, казалось бы, простой вопрос: как эта штука, госкорпорация, устроена?
Госкорпорации позиционируются и пиарятся как едва ли не самая прозрачная и понятная форма хозяйствующего субъекта. Мол, государство создает их, выделяет деньги на конкретные нужды и контролирует, как эти деньги тратятся. Однако даже сторонники создания ГК признают, что эта организационная форма нуждается в тщательном теоретическом изучении. Они, безусловно, правы, потому что ответом на вопрос о том, как устроена госкорпорация, может служить серия встречных вопросов. Например, таких.
Частности собственности
Семь вопросов авторам нового экономического уклада
1. Кто собственник имущества?
Бюджетные деньги, как только попадают в госкорпорацию, становятся частью ее уставного капитала и переходят в частную собственность. На этом контроль заканчивается, и никто, даже Счетная палата, проверять эти структуры не сможет. В чьих же руках тогда собственность? В российском законодательстве есть очень простое определение: у кого собственность, тот и владелец. А в законе «О некоммерческих организациях» сказано: «Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное». В будущем такая размытая форма может вызвать конфликт интересов государства и частного бизнеса.
2. Что будет с деньгами?
Бюджетные средства, которые попадают в госкорпорацию, фактически «растворяются» в ней. Это позволяет руководству корпорации самому выбирать, на что и сколько тратить денег, отчитываясь перед властью только по самым крупным проектам. То есть менеджмент практически свободно распоряжается ресурсами ГК, как если бы они были частными. Деньги пойдут туда, куда укажут менеджеры.
3. Представляют ли они собой угрозу частному бизнесу?
Госкорпорация формируется обычно на основе федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) в какой-либо конкретной отрасли, а также более мелких — ГУПов. Фактически такая сфера деятельности монополизируется государством. Развивать же что-то в условиях отсутствия конкуренции представляется очень сложным. Другое дело, что госкорпорации создаются в так называемых «бесперспективных» отраслях экономики. Хотя когда-то и в нефтяном бизнесе было невыгодно работать. Есть и другая формулировка: ГК создаются там, где у государства «есть интересы».
4. Повлияет ли создание ГК на инфляцию?
Огромные средства, которые будут отпускаться в экономику через госкорпорации, могут усугубить и без того напряженную ситуацию с ростом цен. Высокие зарплаты чиновников (естественно, белые) будут дальше двигать инфляцию.
5. Можно ли говорить о возвращении к советской модели хозяйствования?
Участившееся за последнее время вмешательство государства в экономику для многих кажется возвращением к советской отраслевой модели управления. Некоторые корпорации даже претендуют на выполнение госфункций, как, например, госкорпорация по улучшению имиджа России за рубежом (она пока в проекте). Это допускают противоречивые законы, по которым, с одной стороны, ГК — некоммерческая организация, главной целью которой не является получение прибыли, а с другой — она активный участник рынка, который имеет право покупать акции, делать IPO и так далее, лишь бы это соответствовало ее целям.
6. Есть ли что-то подобное за рубежом?
Чиновники говорят, что мы здесь не первые, — такие формы управления собственностью есть и в других, как развитых, так и развивающихся странах. Конечно, есть. Но, несмотря на то, что цели у всех структур одинаковые (подъем отрасли, выполнение мегазадачи), все же форма у них разная. В Европе есть только госкомпании. В США — публичные компании. И ни одна из них не получает в собственность такое количество бюджетных средств.
7. Какими будут зарплаты топ-менеджеров госкорпораций?
Рыночными их язык назвать не поворачивается. Потому что определять их будет не рынок, а руководство госкорпораций. Но они явно будут выше окладов чиновников, входящих в советы директоров госкомпаний.
Игорь Николаев, директор департамента стратегического анализа компании ФБК:
Мне трудно представить, чтобы организационно-правовая форма госкорпорации, которая внутренне противоречива, нормативно не слишком определенная, имела какие-то значимые преимущества по сравнению с другими хорошо себя зарекомендовавшими формами организации той или иной деятельности. Форма госкорпорации несет значительные бюджетные и иные риски, которые в отдельных сферах могут привести к значительному росту монополизма и последовательному снижению конкуренции.
Госкорпорации, конечно, подпадают под антимонопольное законодательство, но будет ли оно к ним применяться? Их ведь даже Счетная палата проверять не может. Контрольные полномочия распространяются только на те организации, которые используют бюджетные средства или распоряжаются федеральной собственностью. А средства, попадающие в ГК, уже перестают быть бюджетными и становятся ее частной собственностью. На мой взгляд, это ключевая норма.
Всегда принадлежность государственная/негосударственная определяется по тому, в чьих руках находится собственность, кто владелец. Реально госкорпорации — это частная собственность. Пожалуйста, вот определение из Общероссийского классификатора форм собственности: «Частной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности гражданам или юридическим лицам». Получается, все это частная собственность. Мы такое создали, что умом не понять.
При этом нельзя говорить и о том, что госкорпорации четко контролируются государством. Да, их руководители назначаются президентом или правительством. Есть наблюдательный совет, который принимает важнейшие решения, на что тратить деньги. Конечно, каждая ГК установит пороговое значение траты этих средств, тем не менее решение по самым крупным тратам принимается с одобрения наблюдательного совета (высшего органа в ГК). Сейчас в законах прописано, что они отчитываются президенту и правительству.
По крупным тратам это решение будет выноситься на наблюдательный совет, но рассчитывать на должный контроль, думаю, не стоит. Ведь это фактически совет директоров госкомпании. Интересы государства представляют чиновники, для которых госкорпорация будет готовить необходимые решения. Остается «проштамповать» эти решения (у чиновников своей работы хватает, некогда им будет вникать еще и в дела госкорпорации). Поэтому надеяться на то, что наблюдательный совет будет сильно вникать, на что тратить средства, тоже не стоит.
Еще один момент. Раз средства перестали быть бюджетными, то они больше не подпадают под Федеральный закон (№ 122-ФЗ от 22 августа 2004 года) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Соответственно, все процедуры, связанные с проведением госзакупки, на них не распространяются.
Например, если по закону о госзакупках необходимо объявлять тендер по определенным правилам на строительство того или иного объекта, то теперь эти правила будет устанавливать сама госкорпорация. Можно будет, кстати, вообще тендер не объявлять.
Госкорпорацией получаются огромные средства, которые нужно тратить. Эти средства не зарабатываются, к ним ведь и отношение соответствующее. Эффективной может быть только структура, которая в конкурентной среде зарабатывает те деньги, на которые живет. Если же это действительно некоммерческая структура, то вопросы контроля должны быть проработаны особенно тщательно, а этого как раз и нет.
У ГК есть претензии на выполнение государственных функций, например, по привлечению инвестиций (в проекте по созданию соответствующего агентства, с которым недавно выступил МЭРТ). Это значит, что у нас происходит объединение в одном лице хозяйственных и госфункций. В СССР государственные институты выполняли хозяйственные функции. Это было плохо, но соответствовало той системе. Сейчас история повторяется, но в виде фарса. Теперь уже не органы государственной власти претендуют на выполнение хозяйственных функций, а госкорпорации претендуют на выполнение функций госуправления. В законах о госкорпорациях так написано: для выполнения управленческих, социальных и иных общественно полезных функций. Что это за иные функции — большой вопрос.
Кстати, в законах о госкорпорациях также прописано, что увольнение чиновника не является основанием для исключения из наблюдательного совета. В период выборов такая «подушка безопасности» не помешает. А какую зарплату — сами определим. Такой удобный «золотой парашют».
Евгений Федоров, председатель Комитета Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму:
Госкорпорации должны стать центром, объединяющим усилия государства и бизнеса для выполнения важнейших задач, решать которые по отдельности было бы сложнее.
Правовая форма госкорпорации появилась в нашем законодательстве совсем недавно, еще недостаточно изучена в теории и только-только стала использоваться на практике.
Государственная корпорация создается на основании федерального закона, в котором прописываются все основные принципы деятельности корпорации, в том числе четко определенные функции, прозрачный и многоуровневый механизм принятия управленческих решений, четкий контроль за ее деятельностью, публичность отчетности.
При этом получение прибыли не является основной целью деятельности госкорпораций. Их задача — стимулирование развития соответствующего сектора экономики. Госкорпорации никоим образом не замещают частный бизнес.
Некоммерческий характер госкорпорации позволяет обеспечивать максимальный учет интересов государства, общества, поскольку вся прибыль должна направляться на цели, ради которых и создана корпорация. Участники государственной корпорации не имеют не только вещных, но и никаких иных прав на ее имущество. В то же время она вправе осуществлять предпринимательскую деятельность.
На госкорпорации распространяются все общие формы контроля, такие, как контроль со стороны Счетной палаты, налоговых и других надзорных органов. Кроме того, в каждом конкретном случае законом предусматривается образование внутреннего аудита — ревизионной комиссии, подотчетной наблюдательному совету. Отчетность предоставляется не только президенту, но и правительству, а также размещается в сети интернет.
Ни одна из созданных госкорпораций не выполняет и не принимает на себя никаких государственных функций. Например, ГК по содействию реформе ЖКХ создана исключительно для решения назревшей проблемы капитального ремонта жилья и переселения граждан из ветхого и аварийного жилого фонда.
В отношениях с остальными участниками рынка госкорпорации имеют равные права, поэтому говорить о каком-либо нарушении предпринимательской среды не приходится.
ГК подпадают под антимонопольное законодательство. Они являются организаторами или координаторами работ, а сами работы в основном выполняет частный бизнес как подрядчик (исполнитель).
Особенность законодательного регулирования деятельности ГК связана с принятием специального федерального закона, являющегося, по сути, учредительным документом корпорации. В остальном законодательство применяется в общем режиме, за исключением тех особенностей, которые прямо предусматриваются самим законом.
